Panamá se encuentra en el grupo de países con menor descentralización efectiva, pese a una expansión progresiva del número de municipios desde la década de 1980.
Así lo refleja un reciente informe regional, presentado este martes 6 de mayo en Brasilia, Brasil, sobre gobiernos locales en América Latina y el Caribe.
El documento pone en perspectiva los desafíos estructurales que enfrenta Panamá en su modelo territorial, en especial cuando se comparan sus limitados niveles de autonomía local en comparación con naciones vecinas.
El estudio fue realizado por el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF), basado en la definición de gobiernos subnacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU).
Según el reporte, denominado Soluciones cercanas: El papel de los gobiernos locales y regionales en América Latina y el Caribe, se consideran gobiernos subnacionales aquellas entidades con competencias generales sobre su territorio, autonomía presupuestaria y patrimonial, y autoridades elegidas directamente por sus residentes.
Bajo esta definición, quedan excluidos los corregimientos de Panamá—aunque algunos tengan representantes electos—, al no contar con autonomía plena ni competencias generales. Este criterio también excluye agencias desconcentradas del gobierno central o entidades de propósito específico, como los distritos escolares.
Desde 1980, Panamá ha creado nuevos municipios en cada década, destacándose como uno de los países de la región con mayor proporción de entidades locales surgidas luego de 2010, llegando a tener 82 municipios.
Sin embargo, esta expansión numérica no ha venido acompañada de una descentralización funcional real. El país se ubica en un grupo, junto a Chile, Nicaragua y Venezuela, en donde la autonomía de las autoridades regionales es descrita como “muy reducida”.
Proporción de crecimiento de entidades municipales.En el índice de autoridad regional (IAR), que mide la autonomía de jure de las jurisdicciones intermedias entre 1950 y 2018, Panamá figura entre las naciones con más bajo puntaje. Esto implica que, aunque el país haya adoptado una estructura de tres niveles administrativos —nacional, provincial y municipal—, en la práctica el poder decisional sigue fuertemente centralizado.
Esta situación se refleja también en el gasto público subnacional. El informe señala que el gasto por habitante de los gobiernos locales en Panamá representa apenas el 0.7% del producto interno bruto (PIB) per cápita nacional, colocándolo entre los más bajos de la región, junto a República Dominicana.
La inversión pública sigue centralizada: en Panamá, al igual que en Chile y República Dominicana, el nivel nacional absorbe casi toda la inversión, con escasa participación de los gobiernos locales.
El informe, presentado en Brasilia, también aborda la situación particular de las comarcas indígenas en Panamá, que no son consideradas gobiernos autónomos según la definición adoptada, debido a la coexistencia de autoridades elegidas localmente con otras designadas por el Ejecutivo.
Actualmente, el país cuenta con seis comarcas indígenas, de las cuales cuatro tienen rango provincial y dos rango de corregimiento.
Este modelo de cogobierno entre estructuras indígenas y nacionales impide que las comarcas sean clasificadas como gobiernos autónomos, como sí ocurre en otros países de la región que permiten una mayor autodeterminación territorial de los pueblos originarios.
No obstante, estas comarcas sí gozan de ciertos derechos especiales, como la gestión propia de sus territorios y la propiedad colectiva sobre la tierra.
En cuanto a la distribución poblacional indígena, el informe destaca que Panamá y Guatemala comparten un patrón de alta segregación espacial. En ambos países, el 10% de los municipios concentra más del 95% de población indígena, mientras que otro 10% alberga menos del 5%.
Esta segregación refleja disparidades históricas y territoriales que limitan la inclusión plena de estas comunidades en las decisiones del desarrollo local.
Otra barrera estructural señalada es la baja densidad poblacional en vastas regiones del país. En Centroamérica, la región del Darién figura entre las zonas selváticas más extensas y con menor acceso, dificultando la prestación de servicios y elevando los costos operativos de los gobiernos locales.
Este fenómeno, común en otras áreas como la Mosquitia en Honduras y Nicaragua, agudiza los retos de gobernanza efectiva en territorios dispersos.
Panamá tiene una densidad promedio de 65 habitantes por kilómetro cuadrado, superior al promedio sudamericano pero inferior al centroamericano, lo que sitúa al país en un punto intermedio en cuanto a la concentración demográfica.
La gestión educativa en Panamá también refleja un bajo grado de descentralización. El estudio señala que en países como Costa Rica, El Salvador, Guatemala, y el propio Panamá, los gobiernos locales y regionales manejan menos del 5% de las tareas educativas en nivel primario y secundario.
Es el gobierno nacional el que concentra la toma de decisiones y la implementación de políticas, lo cual resta capacidad de respuesta local a las necesidades específicas de cada comunidad.
En plena capital panameña, se añade otro desafío: la informalidad del transporte. Entre el 30% y el 50% de los viajes urbanos se realizan mediante servicios informales de autobuses, lo cual, aunque flexible, genera congestión, inseguridad y alta contaminación. Este fenómeno es compartido con otras metrópolis como Bogotá, Lima o ciudad de México.
El informe también señala cómo la falta de coordinación interjurisdiccional agrava problemas como la contaminación de recursos hídricos. En Panamá, como en otros países, no existen mecanismos robustos que garanticen una gestión equitativa y sostenible de cuencas compartidas.
Las localidades aguas arriba pueden afectar negativamente a aquellas ubicadas aguas abajo, generando externalidades ambientales sin que haya una autoridad local con poder suficiente para intervenir.
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